从评估审计思维，谈如何加强频谱效率管理

1  引言

《中华人民共和国物权法》明确规定：“无线电频谱资源属于国家所有”。频谱资源作为国有重要战略资源，国家把其投向某个行业或应用，就好比在这个领域实施投资，进而带来显著的经济社会等效益。

当今时代，以移动互联网、物联网为代表的无线信息通信新技术对频谱资源的需求与日俱增，与旧有频谱管理模式的摩擦与碰撞也日趋显著。在这种背景下，为了更加科学合理的配置频谱资源，一些国外频率管理机构提出了频谱评估的概念。通过频谱评估，对用频行业部门的频率使用情况进行审查和监督，促进其使用更加合规、有效。

本文主要探讨无线电频谱评估与频谱效率管理。第二章给出了对频谱评估概念的理解；第三章结合现有频谱管理要素对频谱评估的内容进行解读；第四章对国际层面开展的频谱评估工作进行归纳与总结；第五章、第六章对我国开展频谱效率评估工作所具备的必要性、可行性进行论述；第七章提出相关工作建议。

2  由经济学审计定义的频谱评估基本概念

经济学上的审计概念最早起源于中国西周[1]，经过数千年的发展，现有审计理论与实践体系已经相对稳定、成熟。本章由此出发，对频谱评估的基本定义与分类方法等内容进行概括。

2.1  经济学审计定义和常见分类

依据《中华人民共和国审计法》[2]，审计是由国家授权或接受委托的专职机构和人员，依照国家法规和相关方法，客观公正、实事求是地对被审计单位的财政收支或者财务收支等内容的真实性、合法性、效益性进行独立审查和监督，以维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展。

依据审计主体进行分类，是审计最重要的分类方式之一，主要分为国家审计、内部审计与社会审计。国家审计是由国家审计机关所实施的审计，具有法定性、独立性强、强制性大、权威性高等特点；内部审计是建立于组织内部、服务于管理部门的一种独立的检查、监督和评价活动；社会审是注册会计师依法接受委托、独立执业、有偿为社会提供专业服务的活动。在国有资产、国有企业审计监督体系中，国家审计应发挥主导作用[3]。

在其它分类方面，按审计实施时间相对于被审单位经济业务发生的前后分类，审计可分为事前审计、事中审计和事后审计。大多数审计活动都属于事后审计。此外，按实施的周期性分类，审计还可分为定期审计和不定期审计等。

2.3  频谱评估基本概念和分类探讨

根据经济学审计的基本定义，本文提出：无线电频谱资源评估，是由国家授权或接受委托的专职机构和人员，依照国家无线电相关法规和技术标准，客观公正、实事求是地对用频单位频率使用情况的真实性、合法性、效益（效率）性进行独立审查和监督，以维护国家无线电秩序，提高频谱资源使用效益，保障国民经济和社会健康发展，以及与国防建设的协调发展。

从实施主体进行分类，类似地可以将频谱评估分为国家评估、内部评估和社会评估，并由相应机构开展评估工作，如表1所示。

表1  从实施主体对频谱评估进行分类

表1中，国家评估由于具有法定性、强制性、权威性等特点，应由国家无线电管理机构组织实施，作为频谱管理的重要组成部分；内部评估由用频单位内部组织实施，确保组织用频目标得到实现；社会评估主要由未来具备频谱评估资质的相关社会单位实施，提供有偿服务。

根据以上评估主体的定位与侧重不难看出，国家评估在整个频谱评估中应发挥主导作用，承担相关政策法规、技术标准制定等工作，并从国家层面实施。国家频谱评估应负责对内部频谱评估与社会频谱评估的监督，使三类评估相互协调配合，共同建立全方位的国家频谱资源评估体系。

3  频谱评估与现有频谱管理要素关系分析

为了更好地理解频谱评估，本章以我国频谱管理的基本流程与要素为例，对现有频谱管理要素与频谱评估的异同之处进行分析比较。

以我国为例，现有频谱管理的流程与要素大体如图1所示[4]。在“事前”管理方面，大体包括频率划分、频率规划、频率分配、频率指配、设备管理（型号核准等）等内容；在“事中、事后”管理方面，大体包括设备管理（在用设备检测）、台站管理（如台站核查）、监督检查、频率监测、频率核查等内容。

图1  现有频谱资源管理流程与要素示意图

由于大多数审计活动都属于事后审计，这里重点对此进行分析。在频谱的“事中，事后”管理方面，现有工作如设备管理（在用设备检测）、频率监测、频率核查、台站管理（台站核查）等，均可以纳入频谱评估的范畴。然而，这些工作主要是针对用频单位频率使用的真实性、合法性的审查与监督，对频谱效益（效率）性评价方面还没有明确对应的工作内容[4]，如图2所示，相关工作还有一定的发展空间。

图2  我国现有“事中，事后”频谱管理要素与评估目标对应关系

4  国际频谱评估相关工作简析

4.1  国际电信联盟层面

国际电信联盟（ITU）在《无线电规则》[5]前言（Preamble）中提到频谱管理的原则时指出：“必须公平、合理、有效、经济地使用频谱资源；所有电台不得对其它合法电台产生有害干扰……”由此可见，频谱使用的真实性、合法性、效益（效率）性，是频谱管理原则的重要组成部分。

为确保这些原则的实现，ITU在《国家频谱手册》中给出了主管部门开展频谱管理工作的最佳导则[6]，其规定的多个频谱管理要素与频谱评估的要求相契合。如在第八章频谱使用效率测量中，明确提到了频谱效率的定义、计算方法以及相应的频谱占用与禁用指数测量方法等内容。

4.2  国家和区域组织层面

在国家和区域组织层面，英国是较早明确提出频谱审计（audit）的国家。其于2004年成立了一个独立的频谱审计工作组[7]，重点对15GHz以下公众服务、航空、水上等用频行业开展了审计，并向政府提出了包括频谱市场化管理在内的数十条建议。但需指出的是，英国频谱审计的涵盖范围非常广，例如，其把学校周边公众移动通信2G和3G频段电磁辐射测试[8]等工作也称为审计。事实上，包括中国在内的其它多个国家也均有开展相关工作，但并未称作审计。

相比英国，其它明确使用审计称谓的国家并不多见，部分国家使用频率核查（inventory）来表征相关工作。2010年，美国电信和信息管理局（NTIA）和联邦通信委员会（FCC）联合启动了频率核查的立法工作，以掌握全国现有频率的分配和使用情况。同年，加拿大工业部（IC）开展了类似的频率核查工作，并发布核查报告[9]。报告对12种无线电业务和应用的用频情况进行了核查，频率范围跨度从52MHz到38GHz。

2011年，日本总务省（MIC）提出了频谱重分配计划[10]，并对日本部分频段的频谱分配使用现状、台站数量等信息进行在网上进行公开，其范围涵盖0-100GHz以上的多个重点频段。

2012年，欧盟颁布了《无线电频谱政策项目》[11]，目的是改善欧盟成员国频谱使用效率，重点挖掘400MHz-6GHz频段的使用潜力。同年，瑞典邮电管理局（PTS）实施了频谱定位计划，对现有频率使用情况进行了全面核查[12]，将瑞典0-1000GHz所有频段现有的无线电分配情况进行了汇总制表。

2014年，澳大利亚通信和媒体管理局（ACMA）在其年度发布的未来五年频谱展望报告中[13]，提到了对一些重点业务与应用的频谱复查工作计划。

以上分析可以看出，多个国家和地区均已不同程度地开展了相关工作，这些工作大都属于国家评估的范畴，以“事中、事后”评估为主。下文主要从促进频谱效率提高的角度，论述我国开展完善频谱效率评估的相关考虑。

5  我国开展频谱效率评估的必要性

鉴于以上分析，本文认为我国迫切需要正式开展频谱效率评估相关工作。

频谱效率评估是频谱资源作为国有资源的必然要求。频谱效率评估是抵制国有频谱资源分配不当、闲置或浪费的重要手段。

频谱效率评估是推动无线电管理供给侧改革、缓解频谱供需矛盾的核心举措。效率评估有助于拓宽行业间用频评估评价维度，完善国家频率管理决策支撑体系，提高精细化管理水平。

频谱效率评估是频谱技术更新换代的内在驱动。我国各用频行业技术更新换代发展情况并不均衡，效率评估有助于改善用频效率“短板”。

频谱效率评估是维护我国国际频谱权益与地位的重要手段。全球多个发达国家已开展相关工作。我国做为无线电应用大国，相应的频谱管理手段也应与时俱进，走入全球前列。

6  我国开展频谱效率评估的可行性

6.1  外部环境

当前，在党的“十八大”要求下，“加强事中事后监管，坚持放管并重”，成为改革创新管理方式的重要途径。去年，国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》提出，“加快大数据部署，深化大数据应用，已成为稳增长、促改革、调结构、惠民生和推动政府治理能力现代化的内在需要和必然选择”。目前，工信部的大数据发展指导意见也正在研究制定当中。我国是无线电数据大国，频谱资源“事中、事后”管理所依靠的频谱监测网互联、监测大数据分析等内容，与国家宏观指导思想和战略紧密耦合。

6.2  政策基础

2016年9月1日，国务院常务会议原则通过了《中华人民共和国无线电管理条例（修订草案）》。条例将为频率使用率检查评估、频率回收等工作提供依据。此外，《国家无线电管理规划（2016-2020年）》[14]明确指出，完善频谱资源管理机制，建立科学合理的频谱使用评估和频率回收机制， 形成频谱资源的闭环管理体系。在整个“十三五”期间，将形成可推广、 能复制的频谱使用评估工作制度，制定完善技术规范和实施细则，对 6GHz 以下主要无线电频率实施全面评估。

6.3  前期工作

2012年与2013年，我国无线电主管部门相继开展了全国无线电台站核查与台站规范化专项活动，以准确掌握无线电台站分布和使用情况，建立完整、准确的高质量无线电台站数据库；2015年，主管部门又进一步推动开展了全国无线电频率使用情况核查专项活动，以全面理清我国无线电频率规划、分配文件，掌握现有频率规划、分配和指配情况；2016年，主管部门开展了全国无线电频谱使用评估专项活动，以公众移动通信、通信卫星与卫星通信网的使用评估作为试点，对频谱效率的评估工作进行了探索。

6.4  技术储备

通过支撑以上重点工作，以及在日常频谱监测、电磁环境评估、重点频段占用度测量、频率可用性评估、频段兼容性分析等常规工作的多年积累，我国相关无线电技术管理机构已具备了开展频谱评估相关工作的技术实力。当前，国家无线电监测中心/国家无线电频谱管理中心（以下简称监测中心）已建设完成较为完备的全国台站数据库、频率数据库，并具备相应的监测能力及分析手段。

7  我国开展频谱效率评估工作的建议

结合以上关于我国频谱效率评估工作的思考，本文提出如下建议：

建立并完善我国频谱评估管理体系。确保国家频谱评估的主导地位，妥善处理国家和地方无线电管理机构在评估工作中的分工，引导用频单位开展内部频谱评估，适时考虑有偿社会频谱评估。

以2016年频谱使用评估专项活动为契机，持续推动频谱效率评估工作。在此次专项活动之后，国家无线电技术管理机构已完成频谱效率评估工作所需的重要积累，可考将频谱效率评估工作纳入未来几年的工作框架，使前期工作成果得以延续。

积极推动频谱效率评估政策出台与实施，加快制定相关技术标准、研制相应设备。一是推动《管理条例》关于频谱使用率相关政策细则的制定工作；二是加快出台典型无线电业务（如公众移动通信、广播电视等）频谱效率评估方法标准；三是尽快完成相应仪器仪表的研制工作；四是加强宣传，为后续相关工作开展营造良好环境。

适时公开发布我国频谱评估相关工作报告。发布频谱评估报告或公告，既是评估工作公正性、客观性要求的重要体现，也是宣传我国无线电管理创新的良好举措。可针对部分适宜公开的行业或部门，尝试发布相关数据和报告，更好地监督和促进频谱使用的真实性、合法性，促进频谱效率的不断提高。

8  总结

随着频谱管理逐渐走向精细化、市场化，开展频谱效率评估工作，加强“事中，事后”管理，打通反馈回路、形成闭环，将可以更好地平衡频谱管理流程的各个要素，有效地支撑供给侧改革。面对纷繁复杂的国内外发展形势，国家无线电技术管理机构应积极面对新时期赋予的责任，肩负起频谱管理改革创新的历史使命，在国家频谱评估工作中发挥应有的作用。

参考文献

[1] 项俊波（编著），《审计史》，中国时代经济出版社出版，2001年1月。

[2] 《中华人民共和国审计法》，2006年6月。

[3] 郑子恒，“我国国有企业监督体系中三类审计主体关系研究”，中华人民共和国审计署网站，2012年10月。

[4] 王坦，“勇做‘加法’，促进频谱资源闭环管理”，中国电子报，2015年2月。

[5] 国际电信联盟，《无线电规则》，2012年。

[6] 国际电信联盟，《国家频谱手册》，2014年修订。

[7] Independent Audit of Spectrum Holdings, www.spectrumaudit.org.uk。

[8] Ofcom, “Mobile Phone Base-Station Audit”, 2004年。

[9] Industry Canada, “Radio spectrum inventory - A 2010 Snapshot”, 2010年。

[10] Japan MIC, “Action Plan for Radio Spectrum Reallocation”, 2012年10月。

[11] European Union, “Decision No 243/2012/EU of the European Parliament and of the Council of 14 March 2012 establishing a multiannual radio spectrum policy programme Text with EEA relevance”, 2012年3月。

[12] PTS, “PTS Spectrum Orientation Plan”, 2012年10月。

[13] ACMA, “Five-year spectrum outlook 2014–18 The ACMA’s spectrumdemand analysis and strategic direction for the next five years”, 2014年9月。

[14]http://www.miit.gov.cn/n1146295/n1652858/n1652930/n3757020/c5223196/content.html。