对完善的无线电管理法律法规体系的思考

编者按：工业和信息化部副部长刘利华指出，要建立和健全无线电管理四个体系。如何理解建立和健全无线电管理四个体系的重要意义，如何深刻把握四个体系的内涵，如何有效推进和落实，都需要我们进一步深入研究和探索。对此，国家无线电监测中心无线电管理政策研究室组织专家进行了相关探讨。

1.无线电管理法律法规体系的内涵简述

一般认为，法律体系是指一国现行的全部法律规范，按照一定的标准和原则划分为不同的法律部门，而形成的呈体系化的有机整体。中国特色社会主义法律体系，是以宪法为统帅，以法律为主干，以行政法规、地方性法规为重要组成部分，由宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门组成的有机统一整体。

无线电管理法律法规体系，作为国家法律体系中的一个部分，其内容和形式要符合法律体系的基本要求。完善的无线电管理法律法规体系内容和谐一致、形式完整统一。

所谓内容和谐一致，就是要求构成无线电管理法律法规体系各个层次的法律规范协调一致，除了每部无线电管理法规要符合宪法及其有关法律外，还要与同一层次的法规保持一致，不能相互矛盾；下一层次的法律规范要根据上一层次的有关法律规范来制定，不能相互违背。同时还要根据形势的变化，对现有的法律规范进行废、改工作，及时调整法律规范的内容，使其在新的情况下，达到新的统一。

所谓形式完整统一，就是要求完善的无线电管理法律法规体系在表现形式上规范，法律规范的制定，要严格按照法律规定的权限，使各法律、法规、规章形式规范，结构严谨、内容明确。

2.我国无线电管理法律法规体系现状

当前，我国无线电管理法律法规体系已初步形成。我国无线电管理领域中已有一系列相关无线电管理法律规范。在国家层面上，有国务院、中央军委颁布的《中华人民共和国无线电管理条例》、《中华人民共和国无线电管制规定》行政法规；有《中华人民共和国频率划分规定》、《无线电台站执照管理规定》、《业余无线电台管理办法》等部门规章；有《无线电管理收费规定》、《无线电频率占用费管理办法》、《无线电管理处罚规定》等规范性文件。另外，在《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规中均有涉及无线电管理的内容。在地方层面上，截至2012年12月31日，共有12个省（自治区、直辖市）和深圳经济特区制定了地方无线电管理法规，大部分省（自治区、直辖市）制定了地方无线电管理规章。

与此同时，我们应清醒地认识到我国无线电管理法律法规体系还存在一些问题与不足，主要表现如下：

一是层次不规范，内容不衔接。层次不规范主要体现在：有的法律规范本应是高层次的法律规范，却尚未出台或者以低层次的形式出现，如“无线电法”尚未出台、《无线电管理收费规定》、《无线电管理处罚规定》形式上仅属于规范性文件。内容不衔接主要体现在：法律之间缺乏有机的联系和统一，不能形成一个严密的逻辑性比较强的体系。例如，《广播电视管理条例》、《民用机场管理条例》、《中华人民共和国水文管理条例》中均有关于无线电管理的相关规定，但却与《中华人民共和国无线电管理条例》中的有关规定不尽一致。

二是一些法规规章不适应当前经济社会发展和无线电管理的需要。法律规范属于上层建筑，上层建筑若与经济基础不适应，就会阻碍经济社会的发展。如《中华人民共和国无线电管理条例》自1993年颁布，至今已有20年，这期间我国经济社会持续快速发展，无线电频谱资源在国家经济社会发展和国防建设中发挥着越来越重要的作用，无线电技术广泛渗透于各行各业，无线电管理中的各事项均发生了较大变化。《中华人民共和国无线电管理条例》难以及时修订出台，在一定程度上制约并阻碍了我国无线电事业的发展。

3.完善的无线电管理法律法规体系的构成

完善的无线电管理法律法规体系，应当是以无线电法等无线电管理法律为基础，以《中华人民共和国无线电管制规定》、《中华人民共和国无线电频率划分规定》等相关配套的行政法规和部门规章为主干，以地方性无线电法规规章、行业无线电法规规章、相关国际公约，以及物权法、刑法、治安管理处罚法等法律规范中涉及的无线电管理法律法规相关条款为重要组成部分，形成一个门类齐全、功能合理、层次分明、动态开放的有机统一整体。

具体来说：在纵向结构上，完善的无线电管理法律法规体系应是在宪法和无线电法（目前尚无制定）的统领下，调整无线电管理中各种社会关系的一系列无线电管理法律规范构成的有机整体。

 完善的无线电管理法律法规体系层次示意图

在该体系中，位于最高层的是宪法，无线电管理中的任何一部法律法规都应当遵循宪法的规定，不得与宪法相抵触。无线电法作为无线电管理中的基本法，用来调整和指导其下层的全部无线电法规。无线电管理国际公约以及相关法律中无线电条款是无线电管理法律法规体系中的重要组成部分，无线电管理中的行政法规、地方性法规以及规章都要与其相衔接。中间层是国务院制定的行政法规，下层是无线电管理地方性法规和部门规章，最底层是地方性规章。

在横向结构上，根据无线电管理法律法规调整的领域，可将其分为八个基本领域，包括无线电频谱管理、卫星频率和轨道资源管理、无线电台站管理、电磁环境保护、无线电安全、无线电涉外管理、无线电监测和监督检查、法律责任。这些领域是无线电管理法律规范调整的主要内容，其应当围绕无线电管理中核心是管好无线电频谱资源和卫星轨道资源的原则以及以人为本的行政管理理念，规范各项内容，形成一套行之有效的管理机制。

4.建立完善的无线电管理法律法规体系的主要措施

建立完善的无线电管理法律法规体系是一项长期工程。要完成好这样一项工作并非易事，需加强领导，充分调动各部门的积极性和主动性，坚持理论与实践相结合，科学立法、民主立法。需要国家无线电管理机构和省级无线电管理机构以及有立法权的市无线电管理机构共同努力，依靠集体的智慧和大家的努力，才能充分发挥无线电法律法规的规范、引导、保障和促进作用。

一要贯彻党的十八大报告中提出的“完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法”的要求，积极开展《中华人民共和国无线电法》的立法研究工作，科学地划分各有关部门关于无线电管理的事权，建立符合科学发展观的无线电管理体制和反映无线电频谱作为国家稀缺战略资源的管理机制；加快国际电信联盟制定的相关法规及其他涉及无线电的国际法向国内无线电立法的吸收和转化。

二要切实加强无线电管理法规、规章的立改废工作，建立健全立法后评估体系。当务之急是完成《中华人民共和国无线电管理条例》的修订工作，同时会同国务院相关部门对涉及无线电管理的行政法规、部门规章进行清理。对无线电管理中的一些立法空白领域，要及时制定相应的法律规范。三是地方各级无线电管理机构加大对无线电法律法规体系的研究重视程度，加强地方无线电管理法规和规章的立法工作，积极总结有关无线电管理法律规范的实践经验，及时汇报交流。

5.结束语

建立完善的无线电管理法律法规体系，不仅是建立完整先进的无线电管理技术标准规范体系、有力高水平的无线电管理技术支撑体系和高效权威的无线电管理行政体系的前提，而且为无线电管理机构充分履行职能提供法律保障，推动无线电管理法制建设的完善与发展。本文通过对无线电管理法律法规体系较为全面的阐述，希望能够对全国各级无线电管理机构扎实做好立法研究、推动完善的无线电管理法规体系建设有所帮助。